Il ruolo delle Zone Economiche Speciali per l’industrializzazione dell’Africa subsahariana: Un focus sugli investimenti cinesi in Etiopia

Lo scorso 19 novembre, il quartiere generale dell’Unione Africana ad Addis Abeba ha ospitato circa 200 delegati provenienti da 43 Paesi del continente, in occasione della quarta edizione del meeting annuale dell’African Economic Zones. Il tema dell’incontro, svoltosi a margine della settimana africana dell’industrializzazione (AIW-2019) promossa dall’Unione Africana, ha riguardato lo sviluppo delle Zone Economiche Speciali (ZES) come acceleratore per l’industrializzazione in Africa. Come già individuato dall’Agenda 2063 approvata nel 2014 dall’Unione Africana, il completamento del processo di industrializzazione rappresenta un fattore imprescindibile al fine di ridurre la povertà nel continente. Per raggiungere tale obiettivo, i Paesi africani si sono impegnati a sviluppare quei mezzi che consentano di superare o alleviare i vincoli burocratici, infrastrutturali, geografici, di scala e competitività che frenano la crescita economica, favorendo altresì l’attrazione di investimenti esteri, al fine di utilizzare il capitale e le tecnologie importate per lo sviluppo industriale ed una trasformazione strutturale del continente africano. Un utilizzo efficiente delle Zone Economiche Speciali può contribuire a muovere l’economia africana in tale direzione.

Le ZES sono aree geograficamente delimitate che godono di regimi burocratici e fiscali agevolati rispetto al resto del Paese nel quale vengono implementate. Nello specifico, alcune delle agevolazioni tipiche delle ZES riguardano la riduzione di dazi doganali e l’IVA, la semplificazione delle procedure amministrative, l’ accesso facilitato e riduzione dei costi per l’elettricità, l’acqua e i servizi di telecomunicazione, l’allentamento delle normative sui cambi.

Una parte consistente della comunità degli economisti considera le ZES uno strumento volto a raggiungere una forma di  second-best policy, ossia la seconda opzione ottimale in casi in cui non si possa o non si riesca ad adottare quella teorizzata come maggiormente efficiente. Quest’ultima, a stretto rigore teorico, consisterebbe in una massiccia liberalizzazione degli scambi, ma a livello pratico è contrastata dall’esistenza di politiche protezionistiche. In presenza di tali barriere, frutto della pressione di categorie particolarmente esposte alla competizione internazionale e interessi economici legati alle élite di governo, è possibile perciò utilizzare lo strumento delle ZES, al fine di creare un clima ottimale per gli investimenti all’interno di agglomerati industriali.

La concentrazione di più attività economiche all’interno delle ZES, inoltre, comporta un ulteriore vantaggio, ossia quello di localizzazione. Il termine economie di localizzazione (o agglomerazione) viene utilizzato per indicare i vantaggi derivanti dalla concentrazione spaziale di attività produttive simili (o parte di uno stesso processo produttivo). L’agglomerazione di tali attività consente la condivisione di fattori produttivi ed innesca benefici quali esternalità di conoscenza (la possibilità di condividere esperienze tra aziende). Alcuni esempi celebri di economie di localizzazione sono rappresentati dalle attività di microelettronica nella Silicon Valley e dai  distretti industriali italiani. L’innesco di economie di localizzazione, del resto, è ancora più necessario in Paesi dove le infrastrutture sono carenti e spesso le distanze molto ampie (classico esempio di molte nazioni dell’Africa Subsahariana), ed è quindi importante che le attività produttive siano racchiuse nelle vicinanze di punti logistici (porti o linee ferroviarie in primis).

A livello teorico, quindi, i vantaggi fiscali e burocratici connessi alle ZES, uniti alle economie di localizzazione, incentivano l’attrazione di capitale esterno, tramite il quale è possibile generare una serie di spillover (ripercussioni positive) sull’economia locale. Investimenti diretti esteri (IDE)  generano nuovi posti di lavoro, particolarmente nel settore manifatturiero, con conseguente spostamento di manodopera dall’agricoltura (dov’è sovrabbondante e scarsamente retribuita) all’industria.  In tal modo si favorisce la diversificazione economica, alleviando così la dipendenza di molti Paesi africani dall’export di materie prime, estremamente volatili a livello di prezzo. L’esportazione di manufatti prodotti nelle SEZ consente l’accumulazione di moneta estera, fondamentale a sua volta per sostenere le importazioni, mentre, al netto delle agevolazioni fiscali, la tassazione degli introiti sulle esportazioni di manufatti contribuisce a sostenere i bilanci statali. Infine,  gli IDE, se accompagnati da normative che vincolino gli investitori ad un determinato grado di condivisione di know how con i lavoratori locali, consentono il trasferimento di tecnologia e conoscenza, andando a contribuire all’accumulazione di capitale umano, ossia l’insieme di conoscenze formali ed informali accumulate da un individuo, nell’aggregato dalla società, necessarie per innovare ed elemento importante per la crescita economica.

Sebbene perciò, i benefici teorici delle SEZ siano indubbi, l’implementazione di tali politiche a livello pratico non ha sempre innescato processi virtuosi di crescita economica. Uno studio autorevole sulle SEZ (Schrank, 2001), ad esempio, ha messo confronto l’esperienza (positiva) della Corea del Sud con quella (negativa) della Repubblica Dominicana, Paesi che hanno sperimentato tale strumento ad inizio’70, in un momento nel quale il PIL dei due sostanzialmente convergeva.  Se Seul ha avuto successo nell’integrare le SEZ con l’economia locale e nello sfruttare queste aree per sperimentare politiche poi estese a livello nazionale, Santo Domingo non è stata in grado di seguire questo schema e l’interconnessione tra aziende estere operanti nelle ZES con quelle locali è rimasta a livelli molto deboli, confinando i vantaggi dello strumento solamente all’interno delle aziende estere esportatrici, senza benefici sostanziali sull’economia nazionale. La fallita integrazione con i mercati locali è, d’altro canto, uno degli fattori che hanno contribuito al limitato successo di questo strumento, nelle occasioni in cui è stato utilizzato in diversi Paesi africani a partire dalla fine degli  anni ’70. Inoltre, alle scarse performances della ZES in Africa hanno contribuito lacune a livello legislativo, le perduranti problematiche infrastrutturali ed energetiche e non da ultimo la  difficoltà di trasferimento di know how da imprese stranieri a locali per via di un’alta presenza di personale straniero, soprattutto in ruoli a più alto contenuto di capitale umano.

Nonostante l’utilizzo delle ZES non abbia  quindi portato, nel complesso dell’Africa subsahariana, a risultati di rilievo, diversi Paesi della regione (Etiopia, Ghana, Nigeria, Tanzania e Zambia su tutti), hanno intensificato la sperimentazione di queste aree a partire dal nuovo millennio. A tal riguardo, un elemento di particolare novità è rappresentato dal ruolo di Pechino nel favore lo rinascita (o in alcuni casi l’introduzione ex novo) di questo strumento. La Cina, d’altro canto, rappresenta un modello di particolare successo nell’implementazione delle ZES. Introdotte nel Paese in parallelo alla politica di "Riforma e apertura” del 1978,  queste hanno costituito una fondamentale piattaforma per la sperimentazione di forme di libero mercato all’interno di un’economia all’epoca totalmente pianificata. Tutt’oggi la Cina continua ad utilizzare forme di ZES, in particolare le Economic and Technological Development Zones (ETDZ), al fine di sperimentare modelli di sviluppo in piccola scala in aree diverse dal manifatturiero (soprattutto a livello di high tech) ed attirare capitale finanziario.

Il successo del modello cinese ha perciò generato una forte attrattività nei Paesi africani ed è stato utilizzato da Pechino come uno dei veicoli della penetrazione politico-commerciale nel continente.  I primi sforzi cinesi nella promozione delle ZES in Africa sono rinvenibili in occasione del l’appuntamento inaugurale del Forum sulla cooperazione Cina-Africa (FOCAC) del 2000. Nel 2006, alla terza conferenza ministeriale della FOCAC, la Cina si impegnava ad implementare fino a cinque SEZ  in diversi Paesi africani, inaugurando le prime in Zambia (Chambishi Multi-Facility Economic Zone) ed in Etiopia  (Eastern Industry Zone) nel 2007. Come elemento più recente dal punto di vista programmatico, in occasione del lancio dell’ultimo action plan triennale della FOCAC (2019-2021), Pechino confermava il proprio ruolo nell’ulteriore sviluppo delle SEZ africane.

Nell’analizzare perciò il ruolo di Pechino nell’implementazione delle SEZ in Africa sub-sahariana è possibile soffermarsi sul Paese che maggiormente ha investito sul modello cinese, l’Etiopia. Addis Abeba ha introdotto per  la prima volta tale strumento proprio a seguito dell’impegno cinese del 2006, e ad oggi conta tre ZES di proprietà statale e tre private (due di proprietà di aziende cinesi ed una taiwanese), mentre diverse altre zone sono in costruzione o in fase progettuale.

Nel dettaglio, il primo parco industriale con legislazione economica speciale ad esser stato costruito  in territorio etiope è il già citato Eastern Industry Zone (EIZ) , nei pressi di Dukem, nella regione di Oromia, a 35 chilometri da Addis Abeba. L’EIZ è un parco di 400 ettari, di proprietà di diverse aziende cinesi. Nel corso degli anni, l’attore principale all’interno dell’EIZ è stato il Huajian Group, società cinese attiva nel settore delle calzature che produce anche per conto di gruppi internazionali (Gucci, CK). Successivamente, il gruppo ha contribuito alla costruzione di un’altra area industriale nei pressi di Lebu, nell’area di Addis Abeba, spostandovi le proprie attività etiopi e trasformandola in un centro di produzione di calzature, mentre l’azienda principale ad operare nell’EIZ, ad oggi, rimane il Jiangsu Qiyuan Group. Infine, la terza ZES privata al momento operativa è la Modjo Leather City Industrial Zone (2016), situata a 65km a sud di Addis Abeba sempre nella regione di Oromia, gestita dalla azienda taiwanese George Shoes, dove vengono prodotte calzature di pelle. Diversi sono inoltre i parchi di proprietà federale, attivi o in costruzione. In riferimento al ruolo cinese, di particolare importanza è Hawassa, progettato e costruito dalla China Communications Construction Company nel 2016, all’interno dell’omonima località, situata nella regione delle Nazioni, Nazionalità e Popoli del Sud, a circa 280km dalla capitale. Il parco ospita aziende di diverse nazionalità (cinese, statunitense, indiana in primis), attive nell’industria dell’abbigliamento.

Le ragioni dell’investimento cinese nelle ZES etiopi possono essere rinvenute in alcune caratteristiche specifiche del Paese africano. La prima riguarda il mercato del lavoro etiope. L’Etiopia ha di fatti una popolazione di circa 100 milioni di abitanti, per lo più giovani impiegati in manodopera agricola, con un reddito pro capite inferiore ai 1000 dollari annui (era un quinto al momento della costruzione della EIZ nel 2007), metà di quello nigeriano ed un quarto di quello cingalese. Data la sovrabbondanza dell’offerta di lavoro, il costo dei salari per lavoratori del manifatturiero a basse qualifiche è perciò circa 10 volte più basso di quello erogato in Cina.

Allo stesso tempo, l’Etiopia offre, più di altri paesi africani, grandi potenzialità dal punto di vista del mercato interno. Questo, di fatti, potrebbe essere in grado di assorbire, in corrispondenza di un aumento del reddito pro capite, la domanda generata dagli investimenti esteri nel Paese. D’altronde**,** uno degli elementi del successo della Cina nell’attirare IDE tramite le proprie ZES è da ricercare non solo nell’apertura all’esterno ed nel costo della manodopera, ma anche nella presenza di un’enorme mercato interno. In tal senso, alcuni Paesi dell’Africa sub-sahariana particolarmente grandi (Nigeria ed Etiopia in primis) possono ambire a generare effetti simili, sebbene la chiave di volta per sbloccare le potenzialità del continente è rappresentata dalla cooperazione regionale. A tal proposito,  l’African Continental Free Trade Area (AfCFTA) accordo volto alla creazione di un’area di libero scambio africana, istituita nel marzo 2018, può servire allo scopo di creare di un mercato unico africano di dimensioni cinesi sebbene l’implementazione pratica dell’accordo, al netto della volontà politica, richiederà diverso tempo.

Nel frattempo, le SEZ potranno essere un utile strumento di attrazione di capitale nei  Paesi africani, a patto che questi siano in grado di sfruttarne le potenzialità, tramite politiche regolamentari (soglie minime di investimento e presenza di lavoratori autoctoni anche nei quadri delle aziende estere) ed investendo in prima persona, sia in formazione, al fine di dotare le economie nazionali di manodopera qualificata capace in grado di generare knowledge transfer, sia in infrastrutture fisiche e burocratiche.