Il futuro della difesa europea: prospettive e limiti della cooperazione

Nel 1991, l’allora Ministro della Difesa belga Mark Eyskens aveva definito così l’Unione Europea: gigante economico, nano politico, verme militare. Da allora, la situazione si è evoluta notevolmente. Oggi, nella cooperazione europea nell’ambito della difesa sono in atto importanti cambiamenti, di cui gli sviluppi futuri sveleranno appieno l’entità.

L’Europa è nota per l’evoluzione “a singhiozzo” dei suoi processi d’integrazione e per come una maggiore cooperazione interna sia spesso scaturita da un cambiamento degli scenari internazionali. I recenti sviluppi in materia di difesa non fanno eccezione, ed è questa la chiave di lettura con cui interpretare le ambiziose iniziative recentemente intraprese in tale ambito: fattori come l’instabilità in Nord Africa e Medio Oriente, la minaccia del terrorismo internazionale, l’atteggiamento assertivo della Russia contribuiscono a creare la percezione di un’Europa “indifesa”. In maniera simile, l’elezione di Donald Trump, che fa vacillare l’affidamento dell’Europa sull’articolo 5 del Trattato NATO, stimola una maggiore presa di responsabilità da parte dell’Europa come garante della propria sicurezza. All’interno dell’UE, l’imminente divorzio dal Regno Unito rafforza questo sentimento, rimuovendo al contempo un ostacolo alla cooperazione. Infatti, con la Brexit l’Europa perderà una parte considerevole del suo potere militare, ma anche il più fiero oppositore di una difesa più autenticamente europea. A tutto questo si aggiunge la leadership propositiva dell’Alto Rappresentante Mogherini, determinata a sfruttare appieno le possibilità di cooperazione offerte dal Trattato di Lisbona.

Un evento recente fornisce un esempio significativo di questa dinamica: in vista dell’esercitazione militare russa Zapad, il comandante delle Forze Armate statunitensi in Europa Gen. Ben Hodges ha richiesto la creazione di un equivalente militare della zona Schengen per velocizzare il trasporto transfrontaliero di materiale militare, permettendo così alle forze NATO di intervenire entro 48 ore in caso di crisi. Il suo appello ha ricevuto il supporto dei Paesi baltici e del governo olandese, ed è ora passato nelle mani della European Defence Agency (EDA), incaricata di trovare una soluzione che snellisca le procedure burocratiche attuali.

Questi fattori concomitanti hanno spinto gli Stati europei a impegnarsi in uno sforzo “compensativo” composto da molteplici iniziative. Il risultato è stato una rapida evoluzione del panorama della difesa europea, in particolare dal 2016 in poi. Da allora, l’Unione Europea ha varato la EU Global Strategy (e corrispondente piano di attuazione), lo European Defence Action Plan e lo European Defence Fund, il Fondo europeo per la difesa. Con un budget di 5,5 miliardi di euro, il Fondo è volto a incentivare gli Stati membri a collaborare, da un lato, in progetti di ricerca relativi alla difesa; dall’altro, in materia di sviluppo e acquisizione di nuove e tecnologie e materiali militari. Inoltre, lo scorso 11 dicembre, il Consiglio dell’Unione Europea ha approvato la fondazione della Permanent Structured Cooperation (PESCO), che permette ai 25 Stati parte del progetto (ad eccezione di Malta, Regno Unito e Danimarca)  di potenziare la loro cooperazione militare. L’iniziativa consolida il format di progetti già in atto, come ad esempio l’integrazione di forze navali e militari tra Olanda e Germania. Per concludere, a livello nazionale viene incoraggiata la stesura di Defence Agreement, obiettivi interni che costituiscono anche un utile strumento per facilitare la cooperazione in difesa a livello europeo.

Il ritmo sostenuto degli sviluppi degli ultimi mesi sembra mirare a un’integrazione totale della difesa europea, ma questa prospettiva è fuorviante. Infatti, se da una parte ci si sta spostando verso un mercato della difesa integrato, si tratta comunque di un processo graduale, circoscritto ad aree ben delimitate. Che, però, può alimentare aspettative irrealistiche. La prima è senza dubbio la creazione di un esercito e di un quartier generale europei in piena regola. Questo scenario non è solo impossibile nel contesto dell’attuale framework istituzionale europeo, ma sarebbe anche difficile da giustificare di fronte a un Parlamento nazionale, per non parlare del tema spinoso della sovranità. Inoltre, in Europa manca un consenso sulle armi nucleari. Ad esempio, la Francia è fortemente a favore del nucleare, mentre l’Austria si posiziona all’estremo opposto dello spettro, opponendovisi con fervore. Infine, lo sviluppo comune di capacità difensive non ne implica un uso europeo: sono gli Stati membri, e non un organo sovranazionale, a determinare le modalità di utilizzo dei propri strumenti di difesa.

Un ulteriore mito da sfatare riguarda il ruolo della NATO: lungi dal voler sostituire l’Alleanza Atlantica, l’evoluzione della cooperazione europea nella difesa si propone di complementare le strutture NATO già presenti. La NATO è e rimarrà la pietra d’angolo della difesa europea.

Infine, merita una menzione particolare la cyber security, menzionata in ambito di difesa europea, ma il cui attuale sviluppo progredisce timidamente. Infatti, il cyber spazio si configura attualmente come un terreno non governato, dove il diritto internazionale fatica a imporsi e vige semplicemente il principio di non ingerenza. In questo campo, la cooperazione europea si limita a un’intesa reciproca su quale sia il codice di condotta appropriato, riservando discussioni su deterrenza e cyber capacità offensive ad altri forum internazionali. Questo vuoto nasce anche da considerazioni politiche: gli Stati membri custodiscono gelosamente le proprie capacità militari cyber, che considerano veri e propri assetti nazionali.

Alla luce di queste considerazioni, è possibile valutare con occhio critico i possibili sviluppi a cui la difesa europea va incontro. A questo proposito, il “Documento di riflessione sul futuro della difesa europea” delinea tre possibili scenari futuri in materia di sicurezza e difesa, che spaziano da una semplice “cooperazione” a una sicurezza e una difesa “comuni”. Il primo, che propone un grado alquanto circostanziato di cooperazione, potrebbe essere giudicato troppo modesto dai leader europei, che al summit di Bratislava del 2016 si sono mostrati favorevoli a una maggiore integrazione in materia di difesa. Al contrario, il terzo scenario rischia di essere impraticabile per la sua eccessiva ambizione. Infatti, esso concepisce l’UE come uno stratega unitario, in cui le forze di difesa degli Stati membri sono “disponibili permanentemente per un dispiegamento rapido a nome dell’Unione” e lo sviluppo delle capacità difensive viene finanziato congiuntamente. Ciò potrebbe spaventare persino i più entusiasti sostenitori dell’integrazione (Germania, Francia, Italia e Spagna), sensibili sulle questioni economiche e di bilancio. È quindi più probabile che la “finestra di opportunità” a cui il presidente della Commissione Juncker ha fatto riferimento nel suo ultimo discorso sullo Stato dell’Unione si concretizzi nell’adozione dello scenario intermedio, che prevede maggiore solidarietà ma limita l’acquisto congiunto alle “capacità essenziali”. Dopotutto, come sottolinea l’Alto Rappresentante Mogherini nel Documento, il potere decisionale e, di conseguenza, il livello di ambizione in materia di difesa resta nelle mani degli Stati membri.

Quest’ultima considerazione si collega alla questione centrale dell’integrazione in tema di difesa: il dibattito sull’Europa a più velocità. Quello della multi-speed Europe sembra essere, infatti, il format a cui si farà sempre più ricorso. In questo senso è eloquente la Dichiarazione di Roma dello scorso marzo, dove si chiarisce che le iniziative degli Stati membri procederanno rigorosamente “nella stessa direzione”, ma “a ritmi e con intensità diverse se necessario”. Mentre i detrattori di questo approccio ne deplorano la frammentazione a cui potrebbe condurre l’Unione, i suoi sostenitori ne evidenziano la necessità per evitare uno stallo nella cooperazione. All’interno dei Ministeri della Difesa più propositivi, è palpabile la tensione tra il desiderio tanto di inclusione quanto di progresso nella cooperazione.

Resta, infine, l’incognita della ricezione delle nuove iniziative a livello nazionale. Come hanno da tempo evidenziato politologi come Levieveldt e Princen, l’iniziale “consenso permissivo” dei cittadini europei è stato via via sostituito da un “dissenso restrittivo”. Gli elettorati nazionali, infatti, sembrano sempre più caratterizzati da un diffuso sentimento antieuropeista. Per tale ragione, un aumento di cooperazione potrebbe rivelarsi non solo difficilmente giustificabile, ma anche controproducente. In questo contesto, sarà cruciale per il Consiglio scegliere i progetti giusti da finanziare con lo European Defence Fund e informare adeguatamente i cittadini sui risultati ottenuti. Solo così si potrà alimentare lo slancio politico necessario per proporre nuovi traguardi, mitigando al contempo le spinte antieuropeiste.