18 APRILE 2016
Accordo UE-Turchia sui migranti, quali vantaggi per Ankara
DI Lorenzo Marinone

Il 18 marzo scorso, l’Unione Europea e la Turchia hanno raggiunto un nuovo accordo per fronteggiare la crisi migratoria che da mesi ormai attanaglia il Vecchio Continente. L’intesa assegna ad Ankara un ruolo di assoluto rilievo nella gestione dei flussi migratori in entrata nell’UE, a fronte di alcune aperture di Bruxelles in merito alla liberalizzazione del regime dei visti e del processo di adesione all’Unione, dal valore più simbolico che sostanziale. Il punto centrale dell’accordo riguarda la disponibilità della Turchia a riprendere tutti i migranti irregolari che vengono fermati in Grecia e che, dunque, hanno fatto ingresso in un Paese membro transitando sul suo territorio. In cambio, l’UE si impegna ad accogliere un profugo siriano attualmente ospitato da Ankara per ogni migrante che verrà ricollocato in Turchia. Inoltre, l’accordo prevede che venga accelerato il processo che dovrebbe portare all’esenzione dei visti per i cittadini turchi che si recano nell’UE, oltre all’apertura del capitolo negoziale 33 (relativo al budget) relativo al processo di adesione della Turchia all’Unione. Infine, l’UE ha acconsentito ad accelerare le procedure per corrispondere ad Ankara i 3 miliardi di euro pattuiti già lo scorso ottobre come indennizzo per un maggiore controllo alle frontiere contro l’immigrazione irregolare.

Con tale accordo, che segue di poche settimane la decisione di dispiegare alcune unità navali NATO nell’Egeo a supporto del dispositivo FRONTEX già operativo nell’area, i 28 Paesi membri dell’UE intendono congelare la cosiddetta “rotta balcanica”, vale a dire il percorso che dalla Grecia porta i migranti verso l’Europa centrale e del nord (in particolar modo verso la Germania e la Svezia) attraverso i Balcani. Nel corso del 2015 questa rotta si è rapidamente affermata come la più frequentata con un volume di traffico senza precedenti, con circa 900mila migranti su un totale di 1,1 milioni che sono entrati irregolarmente nell’UE. A questi si devono sommare i 140mila nuovi ingressi registrati nei primi 80 giorni del 2016. I Paesi di provenienza dei profughi che usano la rotta balcanica (il 50% viene dalla Siria, il 20% dall’Afghanistan e il 7% dall’Iraq) attestano l’assoluta centralità della Turchia come porta d’ingresso verso l’Europa dei flussi migratori originati nel quadrante mediorientale.

Tuttavia, sono diversi i fattori che gettano un’ombra sull’effettiva possibilità di implementare l’accordo raggiunto. Infatti, negli ultimi 5 mesi e con il precedente accordo già in essere, il flusso migratorio non è stato assolutamente ridotto. Se, da un lato, è possibile che Ankara abbia volutamente mantenuto un basso livello di controllo sulle proprie frontiere, in modo da sfruttare il persistere dell’emergenza migratoria per ottenere maggiori concessioni con il nuovo accordo, dall’altro lato l’estensione e le caratteristiche geografiche dei confini terrestri e marittimi fra Turchia e Grecia, nonché il profondo radicamento di network criminali che lucrano sui traffici legati alle migrazioni, rendono inverosimile un netto calo degli arrivi di migranti anche a fronte del dispiegamento di un dispositivo securitario di grandi proporzioni alle frontiere.

Inoltre, sussistono dubbi riguardo all’implementazione dell’accordo nel pieno rispetto della normativa internazionale. Infatti, vigendo il principio del non-refoulement, i migranti che giungono in Grecia non possono essere respinti tout court, bensì devono comunque essere identificati, con un processo che richiede un impegno logistico e di risorse che Atene, senza un rinnovato supporto esterno, ha dimostrato di non poter garantire. A ciò si aggiungono incertezze relative alla specifica normativa turca in materia di rifugiati. Infatti, la Turchia ha sottoscritto la Convenzione di Ginevra del 1951 con una clausola geografica: solo i migranti con cittadinanza di uno Stato europeo possono vedersi riconosciuto lo status di rifugiato, mentre per tutti gli altri la procedura, gestita da decenni con estrema difficoltà dall’UNHCR, prevede il ricollocamento in Paesi terzi.

Infine, il sistema dell’accoglienza della Turchia è già attualmente messo a durissima prova dagli oltre 2,7 milioni di profughi siriani che hanno fatto ingresso nel Paese fin dai primi mesi del 2011 con lo scoppio della guerra civile in Siria. Benché nel 2014 Ankara abbia approvato la Legge sugli Stranieri e sulla Protezione Internazionale, testo che ha ricevuto apprezzamenti da parte delle principali organizzazioni internali, la gestione dei migranti resta carente quando non estremamente critica sotto diversi profili. Ciò corrisponde a verità anche per i cittadini siriani, che rispetto a migranti di diversa origine hanno ricevuto particolari attenzioni dal Governo. In primo luogo, ai siriani non è riconosciuto lo status di rifugiato e i conseguenti diritti. In secondo luogo, l’intera gestione dell’accoglienza è affidata all’Autorità per la Gestione dei Disastri e dell’Emergenza turca (AFAD), che risponde esclusivamente al Premier e si caratterizza per la scarsa trasparenza del suo operato. Per fare alcuni esempi, all’UNHCR è vietato l’ingresso nei campi profughi realizzati dall’AFAD mentre è molto attiva l’İnsani Yardım Vakfı (İHH), una ONG turca finita più volte al centro di indagini per presunti traffici con gruppi armati attivi in Siria; la procedura di registrazione è lacunosa e non sono infrequenti i casi di rimpatrio forzato. In terzo luogo, più di tre quarti dei profughi siriani vivono fuori dai campi, nelle periferie delle principali città, in condizioni abitative, sanitarie ed economiche spesso drammatiche.

Oltre a rappresentare un impegno gravoso sotto il profilo dell’accoglienza, il contenuto dell’accordo non rappresenta per la Turchia nemmeno un passo in avanti nell’approfondimento delle relazioni con l’UE e nell’avanzamento del processo di adesione. Infatti, la condizione preliminare affinché l’UE faciliti la procedura per l’ottenimento dei visti ai cittadini turchi richiede che Ankara rispetti più di 70 criteri che, al momento attuale, sono disattesi, e che difficilmente potranno essere oggetto di un rapido adeguamento normativo. Inoltre, l’accelerazione del processo di adesione non riguarda nessuno dei capitoli negoziali più rilevanti, né vengono affrontati quei capitoli, come quello relativo alla politica regionale, che potrebbe avere importanti ricadute interne per la Turchia, in particolare per quanto riguarda la questione curda, o i capitoli relativi all’assetto giudiziario.

Ciononostante, l’intesa siglata a Bruxelles è stata salutata dalla Turchia come un importante risultato. Infatti, l’accordo certifica l’accresciuta influenza del Governo di Ankara sull’UE, dalla quale può trarre vantaggio sotto molteplici aspetti, sia per questioni di politica interna, sia per quanto riguarda le sue priorità in politica estera, contribuendo così ad allargare lo spazio di manovra del Governo per quanto riguarda questioni di primaria importanza come, ad esempio, la ripresa del conflitto con il Partito dei Lavoratori curdo (Partîya Karkerén Kurdîstan, PKK) e la violenta repressione militare in corso nel sud-est del Paese, la risposta agli ormai frequenti attentati che colpiscono le principali città, la gestione del dissenso interno e gli interessi di Ankara nel conflitto civile siriano.

Infatti, il Governo del Partito per la Giustizia e lo Sviluppo (Adalet ve Kalkınma Partisi,  AKP) del Premier Davutoğlu e del Presidente Erdoğan negli ultimi mesi ha assunto un atteggiamento sempre più intransigente per fronteggiare tanto la minaccia di un presunto “Stato parallelo” volto al sovvertimento dell’ordine costituito e afferente al movimento Hizmet del predicatore Fethullah Gülen, quanto l’indebolimento del proprio consenso e il parallelo emergere di una formazione filo-curda, il Partito Democratico del Popolo (Halkların Demokratik Partisi, HDP), che alle ultime elezioni legislative è riuscito a ottenere una nutrita rappresentanza in Parlamento, quanto, ancora, la ripresa del conflitto con il PKK.

Il periodo di instabilità è aggravato da una serie di sanguinosi attentati che hanno colpito sia le città del sud-est, sia i principali centri del Paese come Ankara e Istanbul, ascrivibili al PKK e altre sigle indipendentiste curde e di orientamento marxista-leninista, e a cellule dello Stato Islamico (IS). Questi episodi, di fronte ai quali la capacità di prevenzione dello Stato si è rivelata pressoché nulla, dando peraltro adito al sospetto che elementi deviati del MIT (i Servizi segreti turchi) e delle Forze di Polizia cerchino di portare avanti una sorta di strategia della tensione, vanno letti parallelamente ad un crescente autoritarismo da parte del Governo dell’AKP, che, attraverso la chiusura o la procedura dell’amministrazione controllata di giornali, canali tv, banche e aziende, ha proseguito lo smantellamento di Hizmet.

Tuttavia, ai fini dell’implementazione dell’accordo siglato a Bruxelles e di una effettiva riduzione dei flussi migratori lungo la rotta balcanica, l’UE si trova ora più che mai ad avere la necessità che la Turchia abbia un Governo forte. Nell’attuale panorama politico turco, però, l’unica formazione verosimilmente in grado di garantire un Esecutivo che possa svolgere un’incisiva azione legislativa è proprio l’AKP, come ha dimostrato la lunga fase di stallo seguita alle elezioni legislative di giugno, quando gli altri Partiti non hanno saputo approfittare del momentaneo indebolimento del Partito al Governo dal 2002 per mettere da parte divergenze e veti incrociati al fine di costituire un Esecutivo di coalizione.

Pertanto, è verosimile che tale accordo porti con sé anche un atteggiamento dell’UE privo di toni aspri e condanne rispetto ad eventuali abusi e violazioni dello Stato di diritto verso le questioni di politica interna della Turchia. Ciò riveste un’importanza non secondaria, in quanto consente all’AKP di sottrarre ai partiti di opposizione (in particolare all’HDP e al CHP, il Partito Popolare Repubblicano) una fondamentale sponda nella denuncia del crescente clima autoritario. Inoltre, la richiesta di controbilanciare l’accordo con l’apertura di un nuovo capitolo negoziale, benché consista soltanto in una misura di facciata, potrebbe comunque arginare la perdita di consenso tra l’elettorato più laico, economicamente benestante, che si riconosce nei valori fondanti del kemalismo e vede con favore l’avvicinamento del Paese all’UE, una quota di consensi che potrebbe facilmente essere attirata dall’offerta politica del CHP.

Oltre ai vantaggi che deriverebbero da questo accordo in termini di rafforzamento dell’AKP e del Governo turco, Ankara potrebbe disporre, in prospettiva, di una possibilità di rilancio della propria politica estera nel quadrante mediorientale e in particolar modo riguardo al dossier siriano e alla questione curda. Quest’ultima, con la dichiarazione unilaterale di autonomia da parte delle autorità che amministrano i territori della Siria del nord e la creazione di un’entità federale, è tornata in modo dirompente al centro dell’agenda di Ankara. A tal proposito, la priorità della Turchia è senz’altro impedire che le Unità di Protezione Popolare (Yekîneyên Parastina Gel, YPG), milizie curde siriane legate al PKK, riescano ad ottenere una continuità territoriale lungo l’intero confine turco-siriano, che costituirebbe di fatto una valida base arretrata, un ampio e motivato bacino di reclutamento e un potenziale canale di approvvigionamento di armi per il PKK. Tra la fine del 2014 e i primi mesi del 2015, le possibilità di manovra di Ankara sono state notevolmente ridimensionate dall’individuazione, da parte degli Stati Uniti e degli altri membri della Coalizione Internazionale contro l’IS, delle milizie curde (l’YPG in Siria e i peshmerga nell’Iraq del nord) quale principale forza in teatro cui fornire supporto militare e logistico.

Per raggiungere questo obiettivo, date le difficoltà oggettive che incontrerebbe un intervento diretto in Siria volto quanto meno a frapporsi tra le aree di Efrin e Kobane occupate dalle milizie curde, la Turchia potrebbe usare l’accordo in merito al contenimento dei flussi migratori per spingere quei Paesi europei che fanno parte del Gruppo Internazionale di Sostegno alla Siria ad ostacolare qualsiasi riconoscimento, de jure come de facto, della nuova entità federale a maggioranza curda. Qualora il round negoziale di Ginevra III non dovesse portare ad alcun risultato e il conflitto in Siria riprendesse, in particolare nell’area a nord di Aleppo, la Turchia potrebbe far valere il suo ruolo nel contrasto all’immigrazione irregolare per chiedere con maggior forza l’istituzione di una safe zone lungo il proprio confine sud in territorio siriano, che avrebbe come funzione principale quella di ospitare ulteriori ondate di sfollati prima che attraversino la frontiera e si dirigano eventualmente verso l’UE. Tale opzione potrebbe trovare una congiuntura più favorevole nel caso in cui un nuovo rilancio dell’azione statunitense e della Coalizione Internazionale contro l’IS richiedesse di togliere alle milizie di al-Baghdadi l’ultimo canale di approvvigionamento costituito dalla porosa frontiera turca tra l’Eufrate e il valico di Kilis.