15 GENNAIO 2013
Il contesto di sicurezza in Africa: il difficile cammino dell’African Standby Force
DI Silvio Mudu

La fine della Guerra Fredda ha fortemente influenzato il contesto di pace e sicurezza nel continente africano. Gli Anni ’90 sono stati caratterizzati da conflitti virulenti e di lunga durata in molti Paesi, tra cui Repubblica Democratica del Congo, Liberia, Repubblica Centrafricana, Sudan, Somalia, Ruanda, Uganda e Sierra Leone. La situazione d’instabilità e il calo dell’impegno occidentale, uniti alla graduale diminuzione della presenza delle Nazioni Unite in molte aree, hanno inevitabilmente messo in cima all’agenda politica africana il tema della sicurezza.

In tale contesto, in seguito aggravato dai più recenti conflitti esplosi in Ciad, Costa d’Avorio e Darfur, l’Unione Africana (UA), in collaborazione con le Comunità Economiche Regionali (RECs), ha dato vita nel 2002 all’African Peace and Security Architecture (APSA), organismo preposto alla prevenzione e alla risoluzione dei conflitti nel continente. L’APSA consiste di un Consiglio di Pace e Sicurezza (PSC), che è l’organo di decision-making, un Panel of the Wise (POW), che ha funzioni consultive e di supporto, un Sistema Continentale Early Warning (CEWS), con il compito di informare tempestivamente il PSC circa potenziali minacce alla pace e alla sicurezza ed infine un Peace Fund (PF), che dovrebbe garantire le risorse finanziare necessarie ad implementare le missioni.

È stata, infine, creata l’African Standby Force (ASF), intesa come meccanismo attraverso il quale l’UA punta ad attivare una forza militare capace di rispondere sul campo alle situazioni di crisi, in modo efficace ed in tempi contenuti. Questa misura trova il suo fondamento teorico nell’articolo 4, lettera h, dell’atto costitutivo dell’UA, secondo il quale, in seguito all’assenso dell’Assemblea, l’Unione ha il diritto di intervenire in uno Stato membro in caso di gravi circostanze, quali crimini di guerra, crimini contro l’umanità e genocidio. Gli obiettivi programmatici sono stati ulteriormente arricchiti con la Dichiarazione Solenne sulla Comune Politica Africana sulla Difesa e la Sicurezza, adottata a Sirte nel febbraio 2004 durante la seconda sessione straordinaria dell’Assemblea dei Capi di Stato e di Governo dell’UA. In quest’occasione si è promossa l’estensione della competenza in tema di pace e sicurezza dell’UA agli atti di terrorismo e sovversione, ai colpi di stato e ad ogni cambio illegittimo di governo, alla condotta impropria dei processi elettorali, alla corruzione e alle situazioni di grave povertà e distribuzione iniqua delle risorse.

Nel 2003 i Capi di Stato Maggiore e i vertici della sicurezza dei Paesi africani si sono riuniti ad Addis Abeba per gettare le basi organizzative dell’African Standby Force, la cui piena implementazione era inizialmente prevista nel 2010, salvo poi essere rimandata al 2013 e in seguito al 2015. L’ASF è stata suddivisa in cinque armate regionali: la SADCBRIG, nel contesto della Comunità di Sviluppo dell’Africa Meridionale (SADC), l’EASBRIG nell’ambito dell’East African Peace and Security Mechanism (EAPSM), l’ECOBRIG all’interno della Comunità Economica degli Stati dell’Africa Occidentale (ECOWAS), la NASBRIG (North African Standby Brigade), promossa dall’AMU (Arab Maghreb Union) e la FOMAC (Multinational Force of Central Africa), promossa dall’Economic Community of Central African States.

Secondo il progetto stilato ad Addis Abeba, ogni comando regionale dovrebbe disporre di 5.000 soldati, supportati da 720 agenti di sicurezza e 60 civili, con capacità di dispiegamento rapido (RDC) di almeno 1.500 unità in 14 giorni. La leadership regionale dovrebbe, inoltre, stabilire il controllo sulle comunicazioni, avere capacità d’intelligence e pianificazione (PLANELMs). Il Consiglio di Pace e Sicurezza dell’Unione Africana manterrebbe comunque il comando generale sulle cinque brigate.

L’ASF è stata concepita per rispondere a sei possibili tipi di scenari. Nel dettaglio, il primo scenario prevede l’invio di consiglieri militari all’interno di una missione politica regionale. Il secondo prefigura l’invio di osservatori regionali congiunti ad una missione delle Nazioni Unite, mentre il terzo l’invio di osservatori esclusivamente regionali o dell’UA. Il quarto scenario riguarda la creazione di forze di peacekeeping sotto l’egida dell’UA, nel contesto del Capo VI delle Nazioni Unite, e con dispiegamento entro 30 giorni. Il quinto dispone la creazione di un’operazione di peacekeeping multidimensionale, con possibilità di enforcement, in casi di low-level spoilers. In questo frangente, la componente militare dovrebbe essere operativa entro 30 giorni, mentre l’intera missione entro 90 giorni. Infine, il sesto prevede l’intervento di una robusta forza militare entro 14 giorni per fermare fenomeni di genocidio. Gran parte dei Paesi africani sembrano in grado di affrontare solo i primi tre scenari, che hanno essenzialmente compiti di osservazione. Mentre gli ultimi tre richiedono un intervento sul campo vero e proprio.

Il pieno funzionamento dell’ASF contempla lo sviluppo di una serie di capacità che al momento non sembrano del tutto in possesso delle Forze Armate di gran parte dei Paesi africani. Si tratta, in particolare, di capacità logistiche nel campo aereo, marittimo e terrestre tali da consentire il rapido dispiegamento di truppe, il loro equipaggiamento e i rifornimenti necessari nelle zone di conflitto. Molte Forze Armate africane denunciano gravi limiti d’interoperabilità tattica e comunicativa e di capacità d’intelligence. Sono, inoltre, da migliorare le capacità di counter-insurgency, in contesti di conflitto tra eserciti regolari e movimenti di guerriglia che utilizzano metodi di guerra asimmetrica. Situazioni di questo tipo sono presenti in Somalia e in Congo. Peraltro, la piena implementazione del dispositivo di sicurezza dell’ASF presuppone la capacità degli attori regionali di sostenere i costi di mantenimento delle operazioni militari e del relativo equipaggiamento. Tuttavia, non sembra che al momento le organizzazioni regionali africane possano prescindere dal sostegno economico occidentale.

L’organizzazione regionale che sembra soddisfare maggiormente i requisiti necessari all’implementazione dell’African Standby Force è l’ECOWAS, i cui membri sono Benin, Burkina Faso, Capo Verde, Costa d’Avorio, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone, Togo. L’organizzazione ha istituito un’armata regionale, chiamata ECOBRIG, composta da 5.000 soldati. Nel 2005 sono stati creati due centri di addestramento, uno ad Accra, in Ghana, relativo all’addestramento operazionale, e uno a Bamako, in Mali, che si occupa dell’addestramento tattico. In tal modo è stato possibile portare avanti esercitazioni congiunte tra i vari Eserciti dei Paesi membri dell’organizzazione e creare una forza armata unitaria, sotto la guida della Nigeria, capace di dispiegarsi entro 30 giorni. L’esercito dell’Africa Occidentale si avvale dell’esperienza maturata in un ampio numero di missioni di peacekeeping negli ultimi decenni, tra cui Sierra Leone nel 1994, Guinea-Bissau nel 1998, Costa d’Avorio nel 2002, Liberia nel 1990 e nel 2003. Proprio in Liberia, l’ECOWAS ha svolto un ruolo di rilievo. Dopo un primo intervento di peacekeeping nel 1990, una nuova guerra civile esplosa nel Paese nel 2003 ha comportato l’invio di un’altra missione, denominata ECOMIL, consistente nel dispiegamento alle porte di Monrovia di 3.563 soldati forniti da Nigeria, Mali e Senegal, sotto il comando del gen. Festus Okonkwo. In seguito alla Risoluzione 1497/2003 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, venne poi creata una forza multinazionale in cui confluì anche l’ECOMIL.

Gli organi di decision-making e i planning elements (PLANELMs) dell’ECOBRIG sono stati accentrati ad Abuja, in Nigeria, nel giugno 2006. Inoltre, sono state create due basi logistiche, di cui una a Free Town, in Sierra Leone, finanziata dagli Stati Uniti, e una a Dakar, in Senegal, con il supporto francese. La dipendenza dal finanziamento estero appare una debolezza del sistema di sicurezza dell’Africa occidentale, unita alle scarse capacità di trasporto terrestre e marittimo delle truppe impiegate. Peraltro l’ECOWAS si è detta pronta ad intervenire a sostegno dell’azione intrapresa dalla Francia lo scorso 11 gennaio in Mali volta a sconfiggere i ribelli islamisti nel nord del Paese. Basandosi sulla Risoluzione 2085 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite dello scorso 20 dicembre, la Nigeria intende mettere a disposizione 600 soldati, Senegal, Burkina Faso e Togo 500, il Benin 300.

Per quanto concerne l’Africa Orientale, i membri di 13 Stati (Burundi, Comore, Etiopia, Gibuti, Kenya, Madagascar, Mauritius, Ruanda, Seychelles, Somalia, Sudan, Tanzania, Uganda) si sono riuniti nell’aprile del 2005 per adottare un Policy Framework, un Memorandum d’Intesa e un budget comune. L’Autorità Inter-Governativa per lo Sviluppo (IGAD) è stata incaricata di promuovere la creazione di un esercito regionale, chiamata EASBRIG. Il Quartier Generale e la base logistica sono stati istituiti ad Addis Abeba, in Etiopia, mentre il PLANELM a Nairobi, in Kenya. Il corpo militare ha bisogno di 5.500 soldati, ma al momento non è pienamente operativo. Le situazioni d’instabilità in Paesi membri dell’organizzazione quali Somalia e Sudan, le contese territoriali tra Etiopia ed Eritrea, unite alla scarsità di fondi sembrano costituire grandi punti d’incertezza circa la futura implementazione dell’esercito regionale. Un significativo esempio d’intervento regionale in un contesto di crisi è quello relativo al caso somalo. Il Paese è caratterizzato dall’assenza di un potere centrale dal 1991, allorché venne deposto il Presidente Siad Barre. Dopo un lungo periodo d’instabilità, la situazione sembrava essere sul punto di mutare quando nel 2004 il Governo Federale di Transizione (TFG) venne istituito a Nairobi, in Kenya, nel tentativo di conciliare le posizioni dei vari signori della guerra. Tuttavia, la situazione è radicalmente mutata nel maggio 2006, con l’avvento dell’Unione delle Corti Islamiche (ICU), che ha preso possesso di gran parte del sud del Paese, compresa la capitale Mogadiscio. In questo contesto, nel settembre del 2006, è stata promossa la missione IGASOM, con il contributo, dall’inizio del 2007, anche di Uganda, Nigeria, Ghana, Malawi e Burundi. La presenza di Paesi non facenti parte dell’area geografica interessata fu dovuta all’intrinseca debolezza dell’IGAD, segnata dalla frattura tra Eritrea ed Etiopia. Nel febbraio 2007, in seguito a un’escalation della violenza nella regione, segnata dall’incremento delle attività sia da parte del gruppo terroristico al-Shabaab sulla terraferma sia da parte dei pirati nel Golfo di Aden, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha autorizzato la nascita della missione di peacekeeping battezzata AMISOM. I primi risultati concreti sembrano essere stati raggiunti solo recentemente, anche grazie all’intervento del Kenya nel 2011, che, nell’ottobre 2012, ha contribuito alla liberazione di Chisimaio dalle forze islamiste. Attualmente AMISOM è composta da oltre 17.000 soldati, di cui circa 5.000 forniti rispettivamente da Uganda, Burundi e Kenya, 1.000 dal Gibuti ed altri 1.000 da vari contributori.

La regione centrafricana ha visto la nascita dell’esercito dell’Africa Centrale (FOMAC) grazie alla collaborazione dell’ECCAS (Economic Community of Central African States) e della CEMAC (Communauté Economique et Monetaire de l’Afrique Centrale). I Paesi interessati sono Angola, Camerun, Repubblica Centrafricana, Ciad, Repubblica del Congo, Guinea Equatoriale, Repubblica Democratica del Congo e Gabon. La dimensione della forza multilaterale è stata più volte rivista fino alle 3.600 unità attuali. Il Quartier Generale e il PLANELM sono stati istituiti a Libreville, in Gabon. La FOMAC ha partecipato a tre missioni in Repubblica Centrafricana, FOMUC I nel 2004, FOMUC II nel 2005 e FOMUC III nel 2006. Inoltre nel novembre del 2006 ha patrocinato il quinto ciclo di esercitazioni in materia di peacekeeping (RECAMP) in Camerun. I risultati positivi sono bilanciati da una serie di problematiche, quali l’instabilità d’importanti Paesi membri come Repubblica Democratica del Congo, Repubblica Centrafricana e Burundi.

Per quanto riguarda il contesto dell’Africa Meridionale, nell’agosto del 2007 la SADC (Southern African Development Community) ha istituito la SADCBRIG. I Paesi membri sono Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mauritius, Mozambico, Namibia, Repubblica Democratica del Congo, Sud Africa, Swaziland, Tanzania, Zambia, Zimbabwe. Già dal 2005 erano stati creati il Quartier Generale e il PLANELM presso il segretariato della SADC a Gaborone, in Botswana, mentre il Centro di Addestramento Regionale di Peacekeeping (RTPC) opera ad Harare, in Zimbabwe. Il Sud Africa e il Botswana sono stati incaricati di provvedere al trasporto aereo delle truppe, mentre gli Stati membri hanno promesso di fornire un totale di 3.500 soldati. La presenza di un Paese economicamente solido come il Sud Africa consente alla SADCBRIG di essere meno dipendente dal sostegno finanziario estero rispetto alle altre armate regionali. Finora nessuna operazione di peacekeeping è mai stata implementata sotto l’ombrello politico della SADC, ma vari Paesi membri hanno partecipato a missioni di pace. Il Botswana ha preso parte all’operazione Restore Hope in Somalia tra il 1992 e il 1994 e all’operazione BOLEAS in Lesotho nel 1998, mentre il Sud Africa ha partecipato, tra le altre, alla missione UNAMID partita nel 2007 in Darfur.

Comparata agli altri scenari regionali, l’organizzazione che ha fatto meno progressi in termini strutturali è l’Arab Maghreb Union (AMU), composta da Algeria, Libia, Marocco, Mauritania e Tunisia. Il Quartier Generale è stato istituito in Egitto, mentre il PLANELM a Tripoli. Mancano, tuttora, centri di addestramento e basi logistiche. Inoltre gli Stati membri non hanno ancora trovato un’intesa sulle truppe da fornire. Gli scarsi progressi sono riconducibili alle rivalità tra i vari Paesi nella regione, soprattutto sulla questione del Sahara Occidentale che divide Marocco e Algeria e, più recentemente, alla forte instabilità politica portata dalla Primavera Araba, che ha aggravato la questione della sicurezza. La non partecipazione dell’Egitto all’AMU, base politico-economica della NASBRIG, contingente dell’Africa del Nord, aggiunge un ulteriore fattore di debolezza. Il progetto di costituire una forza multilaterale di sicurezza nordafricana appare quindi totalmente paralizzato. Non è un caso che l’ultima riunione dei Capi di Stato dell’AMU risalga al 1994. Lo stesso trattato istitutivo dell’organizzazione pone limiti consistenti alla cooperazione, prevedendo il principio di non interferenza tra i membri.

Dal punto di vista della cooperazione interstatale, l’istituzione di forze multilaterali regionali nel continente africano sembra poter avere risvolti positivi. Lo sviluppo di esercitazioni congiunte e lo scambio di expertise giocano un ruolo importante nel miglioramento della qualità delle Forze Armate africane e accrescono la loro interoperabilità, andando a rafforzare il difficile processo di trust-building nelle aree di conflitto. La cornice multilaterale appare fondamentale per evitare che singoli Paesi, come ad esempio la Nigeria nell’Africa Occidentale o il Sud Africa nell’Africa Meridionale, possano assumere comportamenti egemonici. In tal modo, l’intervento militare non sarà percepito come un’invasione dai Paesi più deboli, in quanto legittimato sul piano istituzionale. L’African Standby Force potrebbe così sostituire la cooperazione regionale all’influenza dei Paesi egemoni.

Tuttavia, la reale capacità di risposta sul campo sembra insufficiente. La scarsità di fondi limita fortemente il finanziamento degli eserciti regionali, rendendo l’intera architettura di sicurezza continentale strettamente legata agli aiuti economici esteri. Peraltro, lo sviluppo dell’ASF non potrà prescindere dall’acquisizione di capacità logistiche, tecniche e organizzative che ad oggi non sono presenti in gran parte dei contesti continentali e sembrano difficilmente raggiungibili per la prossima scadenza fissata nel 2015.

Gettando uno sguardo sul futuro, il modello da seguire sembra essere quello di AMISOM. I recenti successi della missione in Somalia sembrano costituire un chiaro esempio dell’evoluzione del sistema di sicurezza africano. Il finanziamento della missione e l’addestramento delle truppe sono principalmente occidentali, mentre i Paesi africani hanno messo a disposizione le proprie Forze Armate. In questo modo il beneficio è duplice, poiché i Paesi occidentali evitano il massiccio impiego di proprio personale in operazioni fuori area mentre le Forze Armate dei Paesi africani usufruiscono dell’addestramento e dei fondi messi a loro disposizione dalla Comunità Internazionale. L’UE ha speso dal 2007 a oggi 414 milioni di euro, e la missione costa annualmente attorno ai 600 milioni di dollari. Dal punto di vista operativo, l’impiego diretto di truppe africane ha dato alla missione connotati continentali e ha favorito la crescita della loro disciplina e della loro efficienza. Il successo dell’ASF passerà attraverso l’abilità dei Paesi africani di stilare un programma a lungo termine più concreto ed economicamente sostenibile. L’indipendenza economica appare un presupposto indispensabile per l’indipendenza politica dei Paesi africani. Infatti, solo in tal modo sarà possibile creare un meccanismo di sicurezza con reali capacità di risposta sul campo che contribuisca alla stabilità politica e, successivamente, economica del continente africano.a